“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
2021-12-11 16:28:27 （）次瀏覽
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系下加強村莊建設管控，促進鄉(xiāng)村振興的有效手段，云南省結合古茶樹(園)資源保護，開展第一批古茶山周邊村莊規(guī)劃試點工作，結合云南省茶文化、茶品牌、茶產業(yè)和茶資源等優(yōu)勢和特點，推進云南省打造世界一流“綠色食品牌”工作，對實用性村莊規(guī)劃的內容、范圍、統(tǒng)籌、實施等進行了有益的探索。
一、背景
根據中共中央《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、自然資源部《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，明確要構建“五級三類”國土空間規(guī)劃編制體系，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。
為進一步保護好云南古茶資源，著力解決古茶山周邊村莊規(guī)劃缺失、無序建房等問題，云南省自然資源廳印發(fā)了《云南省自然資源廳關于第一批古茶山周邊村莊規(guī)劃試點工作的通知》，全面推進云南省古茶樹(園)資源保護，遴選普洱市、西雙版納州、臨滄市等具有優(yōu)質古茶資源的村莊共47個，作為第一批規(guī)劃試點，以點帶面為全省實用性村莊規(guī)劃工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）實用性村莊規(guī)劃是實施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據。
實用性村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的法定依據。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制，是構建國土空間規(guī)劃開發(fā)保護制度的前提，對村域內自然資源載體進行可持續(xù)利用管制的依據，在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對山水林田湖等所有國土空間要素統(tǒng)一進行分區(qū)分類用途管制，有效管制村域內國土空間保護與利用。
（二）實用性村莊規(guī)劃是遏制農村“兩違”，加強農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記的要求。
實用性村莊規(guī)劃是遏制農村“兩違”的重要依據。各地農村違法用地、違法建設行為突出，禁而不絕，為進一步規(guī)范農村宅基地管理秩序，嚴格管控農村違法違規(guī)建房行為，依法規(guī)范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和規(guī)劃建設機制，為規(guī)劃執(zhí)法、農村宅基地和集體建設用地確權提供依據，絕不讓任何一棟民房散落在規(guī)劃之外。
（三）實用性村莊規(guī)劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。
實用性村莊規(guī)劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規(guī)劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發(fā)展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊。
圖1 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶資源保護和利用規(guī)劃圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
三、問題和困惑
根據古茶山周邊村莊規(guī)劃試點審查情況，暴露出大量亟待解決的問題：
（一）規(guī)劃承載的內容太多
一是相較與原村莊規(guī)劃要求，規(guī)劃范圍由自然村（居民點）擴展到行政村全域，規(guī)劃層級變成了“村域+居民點”兩個層級，部分村莊所轄自然村（居民點）較多，最多達20多個，造成了規(guī)劃范圍廣、數量多的情況；二是規(guī)劃深度增加，較原村莊規(guī)劃，試點成果為了下一步國土空間規(guī)劃“一張圖”的構建和公眾參與，在數據的精度、深度和成果的質量上有了更高的要求；三是規(guī)劃涉及部門廣，包括發(fā)改、自然資源、農業(yè)農村、交通、林草等多個部門。一個村莊規(guī)劃需要解決的問題多，“村莊規(guī)劃是個筐，啥都可以往里裝”，規(guī)劃越做越厚，規(guī)劃重點不突出的問題明顯。由于規(guī)劃內容增加，技術單位根據實際工作量也要對應增加規(guī)劃設計費用，為下一步村莊規(guī)劃的全覆蓋造成巨大的資金壓力。
（二）規(guī)劃依據不充分
實用性村莊規(guī)劃屬于詳細規(guī)劃，要依據批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。本次古茶山村莊周邊村莊規(guī)劃主要根據三調階段成果數據、云南省生態(tài)保護紅線（公開版）、現行土地利用總體規(guī)劃等數據進行編制，由于各級國土空間總體規(guī)劃缺失，上位的規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求不明確，造成本次村莊規(guī)劃的規(guī)劃依據不充分，規(guī)劃主要控制指標無法有效銜接，村莊布點和城鎮(zhèn)職能不明晰等問題。
圖2 隴川縣護國鄉(xiāng)河邊村用地布局規(guī)劃圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（三）規(guī)劃產業(yè)發(fā)展雷同
產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村發(fā)展的重點，本次試點均為古茶山周邊村莊，在村莊規(guī)劃中，往往聚焦的都是茶產業(yè)發(fā)展，而忽視了對村莊自身產業(yè)發(fā)展條件的挖掘，大量村莊的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃均出現了同質化、過空過大等共性問題。一是不夠接地氣，盲目追求“高大上”“全產業(yè)鏈”，整體的規(guī)劃、策劃均飄在空中，難以落地，可行性較差；二是定位同質化，未經深入研究和挖掘，大量布局旅游相關的服務設施，忽視了旅游產業(yè)的發(fā)展規(guī)律，很多時候，更是一廂情愿的理想；三是發(fā)展無支撐，在沒有具體企業(yè)項目等前提下，理想化的布局加工業(yè)、旅游產業(yè)、制造業(yè)等并不切合村莊發(fā)展實際的產業(yè)。
（四）區(qū)域統(tǒng)籌不足
一是保護利用區(qū)域統(tǒng)籌，部分古茶山分布跨越了行政村范圍，本次試點中還是以單個行政村為單位進行編制，不利于古茶資源的整體保護與利用。二是約束性指標區(qū)域統(tǒng)籌，試點以三調階段成果數據為基礎，部分村莊出現用地基本農田面積大量減少、建設用地大幅增加的情況，以現有指標調配機制看，單個行政村無法村內平衡，需要在更高層面的國土空間規(guī)劃去協調和統(tǒng)籌。三是公服設施區(qū)域統(tǒng)籌，對于與村莊生活生產相關的教育、醫(yī)療、交通、水利等區(qū)域性設施，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級甚至區(qū)縣的層面來統(tǒng)籌考慮，避免出現公共資源浪費和服務盲區(qū)。
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
雙江拉祜族佤族布朗族傣族自治縣勐庫鎮(zhèn)古茶山村莊分布圖
（五）規(guī)劃實施監(jiān)督薄弱
一是規(guī)劃參與積極性差，村民作為村莊規(guī)劃的主體，對規(guī)劃的重要性、規(guī)劃是法的認識不足。并未意識到實用性村莊規(guī)劃對未來村民生產生活的約束和影響；二是規(guī)劃成果專業(yè)性強，宣傳手段單一、表述晦澀難懂，即使編制了村民讀本，但依舊無法達到規(guī)劃宣教和村民參與的目的；三是規(guī)劃實施難，存在落地難和監(jiān)管難兩個方面的問題，大部分村莊規(guī)劃仍是“紙上畫畫，墻上掛掛”的情況，規(guī)劃的實施和監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，基層規(guī)劃管理力量薄弱，未能體現規(guī)劃的嚴肅性和權威性。
四、思路和策略
（一）各司其職，簡化成果
實用性村莊規(guī)劃要達到實用效果，成果必須要吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監(jiān)督。一是要為村莊規(guī)劃減負，“管什么編什么”，不應“面面俱到、滴水不漏”，實用性村莊規(guī)劃的初心還是為了解決農村兩違、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目許可等問題，說到底主要就是明確村莊各類空間要素的管控，劃定“三區(qū)三線”，落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。二是加強“多規(guī)合一”，實用性村莊規(guī)劃在編制過程中應統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境、農危改、傳統(tǒng)村落保護等其他相關部門已編規(guī)劃或政策方案。規(guī)劃在空間上要為各部門專項規(guī)劃落地提供保障，在內容上要突出自然資源部門主管方向，對于其他現有規(guī)劃已經確定、能有效管控的前提下，可吸收或者簡化相關內容，突出規(guī)劃重點。三是加強特色資源的傳承和保護。規(guī)劃內容中應突出保護特色資源，傳承歷史文脈的內容，明確古茶樹(園)、傳統(tǒng)村落、文保單位、古樹名木等村莊特色資源的保護范圍，加強民族文化、地域文化非物質文化遺產的傳承保護，避免出現“有新房無新村、有新村無新貌”的情況，塑造極具個性的村莊氣質。
圖4 隴川縣護國鄉(xiāng)河邊村黃連河居民點平面圖布局圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（二）上下互動，規(guī)劃傳導
國土空間規(guī)劃是自上而下、層層傳導進行編制，實用性村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，側重可實施性，主要是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的分解落實要求。一是在上位國土空間總體規(guī)劃還沒有編制完成，缺乏上位規(guī)劃的情況下，古茶山周邊村莊規(guī)劃試點應在三調階段成果數據基礎上開展村域農村土地整治，摸清家底，梳理永久基本農田面積、建設用地指標等土地利用中存在的各類問題，因地制宜提出村域土地整治任務，進一步挖掘潛力，提高土地利用效率，對于能在村域層面能夠解決的問題，通過村莊規(guī)劃一次解決，對于在詳細規(guī)劃層面無法解決的問題應及時反饋至上級自然資源部門。二是各級各類國土空間總體規(guī)劃全部編制完成后，實用性村莊規(guī)劃的編制應積極對接、落實上位規(guī)劃的各類指標和底線管控要求，利用高精度底圖，對各類用地進行進一步的細化和矯正，突出規(guī)劃的落地性和可操作性。
（三）提煉特色，鄉(xiāng)村振興
村莊的發(fā)展情況差異較大，無法一概而論，按照以往的產業(yè)規(guī)劃思路是無法解決村莊產業(yè)發(fā)展的實際問題。一是特色提煉，摸清村莊家底，自然稟賦特征、農業(yè)生產、農產品初加工、旅游發(fā)展條件等情況。雖然古茶資源為村莊的核心資源，為避免同質化競爭，村莊的茶產業(yè)打造應根據各村加工工藝、古茶樹種、地域分布等要素來突出各自的特點，并融入自身民族文化、村莊風貌等要素，從中提煉出區(qū)別于其他村莊的發(fā)展途徑，而非千篇一律的古茶產業(yè)。 二是精準定位，定位不是越大越好，越長越好，應立足自身情況，主動融入區(qū)域發(fā)展中，以農業(yè)相關產業(yè)為基礎，選擇適合村莊自身發(fā)展情況的方向。三是積極融入市場，拒絕閉門造車和理想主義，主動迎合市場需求，而非等靠要。四是有序推進，村莊的發(fā)展不應是一夜暴富或者拔苗助長，應以“兩山”理論為準繩，不應竭澤而漁，鼓勵村內能人、鄉(xiāng)賢帶頭致富；可通過招商引資、合作社或村辦企業(yè)的形式，擴大村民參與度，逐步壯大集體經濟，推動村莊有序發(fā)展實現鄉(xiāng)村振興。
圖5 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村村莊風貌引導
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（四）區(qū)域統(tǒng)籌，謀劃全局
一是加強規(guī)劃聯動，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以以一個或幾個行政村為單元開展村莊規(guī)劃。對于古茶山、古茶園集中的區(qū)域應該多個行政村為單元合并編制，突出古茶山、古茶樹保護的完整性。在其他地區(qū)，應結合特色資源和發(fā)展關聯性，如同質資源集聚區(qū)、交通發(fā)展、產業(yè)發(fā)展關聯區(qū)等，應多個行政村合并編制實用性村莊規(guī)劃，以達到區(qū)域聯動發(fā)展。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)縣層面加強村莊布點規(guī)劃，結合各村莊發(fā)展定位和特點，合理調配各項用地指標、科學明確產業(yè)分工，避免各自為政和區(qū)域同質化競爭。三是以國土空間規(guī)劃為契機，加強城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善區(qū)域公服設施布局，集約節(jié)約用地，避免公共資源浪費。
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圖6 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶樹核心區(qū)鳥瞰圖
（五）公眾參與，強化監(jiān)督
一是優(yōu)化公眾參與方式，建立規(guī)劃“解說宣傳員”制度，由于教育背景差異和自身意愿限制，全民規(guī)劃參與其實很難現實，規(guī)劃師長期駐村難度較大，規(guī)劃參與應以村民委員會、理事會、鄉(xiāng)賢、能人等關心家鄉(xiāng)發(fā)展的村民代表為主，讓他們先能夠看懂讀通規(guī)劃，在通過他們以村民能夠感知的方式向其他村民解說宣講村莊規(guī)劃。二是突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所、村委會等基層機構的堡壘作用，加強規(guī)劃實施和巡查，避免有村莊規(guī)劃無實施的情況，把亂占耕地建房、毀林種茶等突破規(guī)劃的違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)，從源頭上控制農村兩違，保障規(guī)劃的嚴肅性、權威性。
五、結語
古茶山周邊村莊規(guī)劃試點是我省對實用性村莊規(guī)劃如何編制的更“實用”進行的一次有益的探索和嘗試，暴露了很多問題，也總結了一些經驗，為下一步我省全面開展實用性村莊規(guī)劃打下了良好的基礎，以上為工作當中一些不成熟的感悟和想法，供大家參考。
一、背景
根據中共中央《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、自然資源部《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》，明確要構建“五級三類”國土空間規(guī)劃編制體系，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃。
為進一步保護好云南古茶資源，著力解決古茶山周邊村莊規(guī)劃缺失、無序建房等問題，云南省自然資源廳印發(fā)了《云南省自然資源廳關于第一批古茶山周邊村莊規(guī)劃試點工作的通知》，全面推進云南省古茶樹(園)資源保護，遴選普洱市、西雙版納州、臨滄市等具有優(yōu)質古茶資源的村莊共47個，作為第一批規(guī)劃試點，以點帶面為全省實用性村莊規(guī)劃工作做好探索和示范。
二、初心和使命
（一）實用性村莊規(guī)劃是實施國土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據。
實用性村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的法定依據。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制，是構建國土空間規(guī)劃開發(fā)保護制度的前提，對村域內自然資源載體進行可持續(xù)利用管制的依據，在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件的基礎上，通過利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對山水林田湖等所有國土空間要素統(tǒng)一進行分區(qū)分類用途管制，有效管制村域內國土空間保護與利用。
（二）實用性村莊規(guī)劃是遏制農村“兩違”，加強農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記的要求。
實用性村莊規(guī)劃是遏制農村“兩違”的重要依據。各地農村違法用地、違法建設行為突出，禁而不絕，為進一步規(guī)范農村宅基地管理秩序，嚴格管控農村違法違規(guī)建房行為，依法規(guī)范合理利用土地，建立健全和完善土地利用和規(guī)劃建設機制，為規(guī)劃執(zhí)法、農村宅基地和集體建設用地確權提供依據，絕不讓任何一棟民房散落在規(guī)劃之外。
（三）實用性村莊規(guī)劃是保護特色資源，傳承歷史文脈的需要。
實用性村莊規(guī)劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹等特色資源， 規(guī)劃的合理引導、科學管控，能有效指導村莊健康發(fā)展，共同構筑“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊。
圖1 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶資源保護和利用規(guī)劃圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
三、問題和困惑
根據古茶山周邊村莊規(guī)劃試點審查情況，暴露出大量亟待解決的問題：
（一）規(guī)劃承載的內容太多
一是相較與原村莊規(guī)劃要求，規(guī)劃范圍由自然村（居民點）擴展到行政村全域，規(guī)劃層級變成了“村域+居民點”兩個層級，部分村莊所轄自然村（居民點）較多，最多達20多個，造成了規(guī)劃范圍廣、數量多的情況；二是規(guī)劃深度增加，較原村莊規(guī)劃，試點成果為了下一步國土空間規(guī)劃“一張圖”的構建和公眾參與，在數據的精度、深度和成果的質量上有了更高的要求；三是規(guī)劃涉及部門廣，包括發(fā)改、自然資源、農業(yè)農村、交通、林草等多個部門。一個村莊規(guī)劃需要解決的問題多，“村莊規(guī)劃是個筐，啥都可以往里裝”，規(guī)劃越做越厚，規(guī)劃重點不突出的問題明顯。由于規(guī)劃內容增加，技術單位根據實際工作量也要對應增加規(guī)劃設計費用，為下一步村莊規(guī)劃的全覆蓋造成巨大的資金壓力。
（二）規(guī)劃依據不充分
實用性村莊規(guī)劃屬于詳細規(guī)劃，要依據批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改。本次古茶山村莊周邊村莊規(guī)劃主要根據三調階段成果數據、云南省生態(tài)保護紅線（公開版）、現行土地利用總體規(guī)劃等數據進行編制，由于各級國土空間總體規(guī)劃缺失，上位的規(guī)劃約束性指標和剛性管控要求不明確，造成本次村莊規(guī)劃的規(guī)劃依據不充分，規(guī)劃主要控制指標無法有效銜接，村莊布點和城鎮(zhèn)職能不明晰等問題。
圖2 隴川縣護國鄉(xiāng)河邊村用地布局規(guī)劃圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（三）規(guī)劃產業(yè)發(fā)展雷同
產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村發(fā)展的重點，本次試點均為古茶山周邊村莊，在村莊規(guī)劃中，往往聚焦的都是茶產業(yè)發(fā)展，而忽視了對村莊自身產業(yè)發(fā)展條件的挖掘，大量村莊的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃均出現了同質化、過空過大等共性問題。一是不夠接地氣，盲目追求“高大上”“全產業(yè)鏈”，整體的規(guī)劃、策劃均飄在空中，難以落地，可行性較差；二是定位同質化，未經深入研究和挖掘，大量布局旅游相關的服務設施，忽視了旅游產業(yè)的發(fā)展規(guī)律，很多時候，更是一廂情愿的理想；三是發(fā)展無支撐，在沒有具體企業(yè)項目等前提下，理想化的布局加工業(yè)、旅游產業(yè)、制造業(yè)等并不切合村莊發(fā)展實際的產業(yè)。
（四）區(qū)域統(tǒng)籌不足
一是保護利用區(qū)域統(tǒng)籌，部分古茶山分布跨越了行政村范圍，本次試點中還是以單個行政村為單位進行編制，不利于古茶資源的整體保護與利用。二是約束性指標區(qū)域統(tǒng)籌，試點以三調階段成果數據為基礎，部分村莊出現用地基本農田面積大量減少、建設用地大幅增加的情況，以現有指標調配機制看，單個行政村無法村內平衡，需要在更高層面的國土空間規(guī)劃去協調和統(tǒng)籌。三是公服設施區(qū)域統(tǒng)籌，對于與村莊生活生產相關的教育、醫(yī)療、交通、水利等區(qū)域性設施，應在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級甚至區(qū)縣的層面來統(tǒng)籌考慮，避免出現公共資源浪費和服務盲區(qū)。
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（五）規(guī)劃實施監(jiān)督薄弱
一是規(guī)劃參與積極性差，村民作為村莊規(guī)劃的主體，對規(guī)劃的重要性、規(guī)劃是法的認識不足。并未意識到實用性村莊規(guī)劃對未來村民生產生活的約束和影響；二是規(guī)劃成果專業(yè)性強，宣傳手段單一、表述晦澀難懂，即使編制了村民讀本，但依舊無法達到規(guī)劃宣教和村民參與的目的；三是規(guī)劃實施難，存在落地難和監(jiān)管難兩個方面的問題，大部分村莊規(guī)劃仍是“紙上畫畫，墻上掛掛”的情況，規(guī)劃的實施和監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱，基層規(guī)劃管理力量薄弱，未能體現規(guī)劃的嚴肅性和權威性。
四、思路和策略
（一）各司其職，簡化成果
實用性村莊規(guī)劃要達到實用效果，成果必須要吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監(jiān)督。一是要為村莊規(guī)劃減負，“管什么編什么”，不應“面面俱到、滴水不漏”，實用性村莊規(guī)劃的初心還是為了解決農村兩違、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目許可等問題，說到底主要就是明確村莊各類空間要素的管控，劃定“三區(qū)三線”，落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。二是加強“多規(guī)合一”，實用性村莊規(guī)劃在編制過程中應統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境、農危改、傳統(tǒng)村落保護等其他相關部門已編規(guī)劃或政策方案。規(guī)劃在空間上要為各部門專項規(guī)劃落地提供保障，在內容上要突出自然資源部門主管方向，對于其他現有規(guī)劃已經確定、能有效管控的前提下，可吸收或者簡化相關內容，突出規(guī)劃重點。三是加強特色資源的傳承和保護。規(guī)劃內容中應突出保護特色資源，傳承歷史文脈的內容，明確古茶樹(園)、傳統(tǒng)村落、文保單位、古樹名木等村莊特色資源的保護范圍，加強民族文化、地域文化非物質文化遺產的傳承保護，避免出現“有新房無新村、有新村無新貌”的情況，塑造極具個性的村莊氣質。
圖4 隴川縣護國鄉(xiāng)河邊村黃連河居民點平面圖布局圖
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（二）上下互動，規(guī)劃傳導
國土空間規(guī)劃是自上而下、層層傳導進行編制，實用性村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，側重可實施性，主要是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的分解落實要求。一是在上位國土空間總體規(guī)劃還沒有編制完成，缺乏上位規(guī)劃的情況下，古茶山周邊村莊規(guī)劃試點應在三調階段成果數據基礎上開展村域農村土地整治，摸清家底，梳理永久基本農田面積、建設用地指標等土地利用中存在的各類問題，因地制宜提出村域土地整治任務，進一步挖掘潛力，提高土地利用效率，對于能在村域層面能夠解決的問題，通過村莊規(guī)劃一次解決，對于在詳細規(guī)劃層面無法解決的問題應及時反饋至上級自然資源部門。二是各級各類國土空間總體規(guī)劃全部編制完成后，實用性村莊規(guī)劃的編制應積極對接、落實上位規(guī)劃的各類指標和底線管控要求，利用高精度底圖，對各類用地進行進一步的細化和矯正，突出規(guī)劃的落地性和可操作性。
（三）提煉特色，鄉(xiāng)村振興
村莊的發(fā)展情況差異較大，無法一概而論，按照以往的產業(yè)規(guī)劃思路是無法解決村莊產業(yè)發(fā)展的實際問題。一是特色提煉，摸清村莊家底，自然稟賦特征、農業(yè)生產、農產品初加工、旅游發(fā)展條件等情況。雖然古茶資源為村莊的核心資源，為避免同質化競爭，村莊的茶產業(yè)打造應根據各村加工工藝、古茶樹種、地域分布等要素來突出各自的特點，并融入自身民族文化、村莊風貌等要素，從中提煉出區(qū)別于其他村莊的發(fā)展途徑，而非千篇一律的古茶產業(yè)。 二是精準定位，定位不是越大越好，越長越好，應立足自身情況，主動融入區(qū)域發(fā)展中，以農業(yè)相關產業(yè)為基礎，選擇適合村莊自身發(fā)展情況的方向。三是積極融入市場，拒絕閉門造車和理想主義，主動迎合市場需求，而非等靠要。四是有序推進，村莊的發(fā)展不應是一夜暴富或者拔苗助長，應以“兩山”理論為準繩，不應竭澤而漁，鼓勵村內能人、鄉(xiāng)賢帶頭致富；可通過招商引資、合作社或村辦企業(yè)的形式，擴大村民參與度，逐步壯大集體經濟，推動村莊有序發(fā)展實現鄉(xiāng)村振興。
圖5 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村村莊風貌引導
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
（四）區(qū)域統(tǒng)籌，謀劃全局
一是加強規(guī)劃聯動，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以以一個或幾個行政村為單元開展村莊規(guī)劃。對于古茶山、古茶園集中的區(qū)域應該多個行政村為單元合并編制，突出古茶山、古茶樹保護的完整性。在其他地區(qū)，應結合特色資源和發(fā)展關聯性，如同質資源集聚區(qū)、交通發(fā)展、產業(yè)發(fā)展關聯區(qū)等，應多個行政村合并編制實用性村莊規(guī)劃，以達到區(qū)域聯動發(fā)展。二是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者區(qū)縣層面加強村莊布點規(guī)劃，結合各村莊發(fā)展定位和特點，合理調配各項用地指標、科學明確產業(yè)分工，避免各自為政和區(qū)域同質化競爭。三是以國土空間規(guī)劃為契機，加強城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善區(qū)域公服設施布局，集約節(jié)約用地，避免公共資源浪費。
“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃如何更“實用”
圖6 鎮(zhèn)沅縣勐大鎮(zhèn)文況村古茶樹核心區(qū)鳥瞰圖
（五）公眾參與，強化監(jiān)督
一是優(yōu)化公眾參與方式，建立規(guī)劃“解說宣傳員”制度，由于教育背景差異和自身意愿限制，全民規(guī)劃參與其實很難現實，規(guī)劃師長期駐村難度較大，規(guī)劃參與應以村民委員會、理事會、鄉(xiāng)賢、能人等關心家鄉(xiāng)發(fā)展的村民代表為主，讓他們先能夠看懂讀通規(guī)劃，在通過他們以村民能夠感知的方式向其他村民解說宣講村莊規(guī)劃。二是突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源所、村委會等基層機構的堡壘作用，加強規(guī)劃實施和巡查，避免有村莊規(guī)劃無實施的情況，把亂占耕地建房、毀林種茶等突破規(guī)劃的違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)，從源頭上控制農村兩違，保障規(guī)劃的嚴肅性、權威性。
五、結語
古茶山周邊村莊規(guī)劃試點是我省對實用性村莊規(guī)劃如何編制的更“實用”進行的一次有益的探索和嘗試，暴露了很多問題，也總結了一些經驗，為下一步我省全面開展實用性村莊規(guī)劃打下了良好的基礎，以上為工作當中一些不成熟的感悟和想法，供大家參考。
